中央转移支付创纪录背后

中国新闻周刊记者/陈惟杉

发于2023.5.22总第1092期《中国新闻周刊》

根据今年中央财政预算，2023年中央对地方转移支付预算数为100625亿元，相比去年执行数增长3.6%，首次突破10万亿元关口。近十年，中央对地方转移支付数不断攀升，从2013年不足5万亿元上涨至逾10万亿元。

由于各省份财政收入存在差异，中央为实现各个地方的公共服务水平均等，转移支付制度一直在我国的财政制度中扮演着重要角色。

财政部部长刘昆表示，今年要实施“积极的财政政策”，而“积极”的表现之一便是“在推动财力下沉上加力，进一步增强中央对地方的转移支付，并向困难地区和欠发达地区倾斜”。

当下人们关注中央对地方的转移支付，不仅在关注创纪录的数字，也在关注数字背后的地方收支矛盾以及央地关系的变迁。

四川、河南“进账”排前两位

“中央对地方转移支付数突破10万亿元确实引人关注，但从相对值来看，其始终占据中央财算支出七成左右，并未明显增长。”中国人民大学财政金融学院财政系主任吕冰洋教授告诉《中国新闻周刊》。

其实分税制改革后，转移支付一直占据中央财政支出的“大头”。不过相比疫情暴发前数年，2020年以来，转移支付占中央财政支出比例小幅攀升，从不足七成到稳定在70%以上。

以2022年为例，中央对地方转移支付数约为9.7万亿元，当年地方公共预算支出超过22万亿元，转移支付占比超四成。

中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉《中国新闻周刊》，转移支付的存在，由财政体制所决定，分税制改革后，税收收入集中于中央，转移支付成为中央支持地方财力最重要的杠杆。

自2015年财政部公布中央对地方转移支付分地区情况以来，四川、河南获得的资金量一直排在前两位。两省合计获得的一般公共预算转移支付数额，通常占当年总数10%以上。2023年，中央给四川的转移支付预算为5882.5亿元，给河南的则为5095亿元。

排在第三至第六位的多为湖南、湖北、河北、云南四省。今年转移支付预算超过4000亿元的省份，仍然有湖南、湖北，河北则是接近4000亿元。相比之下，上海、浙江、天津等省份转移支付预算不足千亿元。这样的省际分配结果并不意外。

中央对地方的转移支付主要由两部分构成，一般转移支付与专项转移支付，前者占比约九成。一般转移支付主要用于保证各省份公共服务均等化，经济欠发达地区相比发达地区获得的一般转移支付额度更高，因其收入不足以支持公共服务支出。今年一般转移支付中的均衡性转移支付同比增长10.3%。

“保证公共服务均等化是一般转移支付的第一要务，当下聚焦于满足‘三保’( 保基本民生、保工资、保运转)支出需要。”乔宝云告诉记者，中央对地方转移支付的分配并非“随心所欲”，虽然尚未立法，但是按照公式计算得出的转移支付系数进行分配，主要考虑了地方公共服务必要支出、收入等因素。

以2023年中央向地方转移支付的基本养老金预算为例，预算共计9277.63亿元，获得资金最多的是四川，达到1023.18亿元，其次是辽宁(938.32亿元)、湖北(739.77亿元)、河南(721.84亿元)、黑龙江(713.16亿元)。

根据说明，基本养老金转移支付的分配逻辑都是与地方离退休人数挂钩，再向中西部地区有所倾斜。比如基本养老金中的“城乡居民基本养老保险补助经费”，对中西部地区是全额补助，对东部地区则只给予50%的补助。

第七次人口普查数据显示，四川流出人口数量超千万，而流入人口数量仅有259万。这使得老龄人口占比较高，在2021年四川参加养老保险的城镇职工中，在职和离退人员的比例为2.25：1，也就是说，这个比例不仅远低于广东、福建等地，也低于全国的平均水平2.65：1。

显然，伴随地方政府收支矛盾加剧，中央转移支付的角色愈发重要。但是，中央对地方转移支付的增长是否可持续？这涉及到中央对地方转移支付的钱从哪里来。

“除去税收收入，重要来源便是财政赤字。因此，讨论中央对地方转移支付增长是否可持续，本质便是讨论财政赤字是否可持续。”乔宝云解释，赤字率上升是因为经济下行压力增大，中央政府以此平抑经济波动，但是如果经济持续下行，赤字必然难以持续。反之，如果通过提高赤字率，进而增加中央对地方的转移支付额度，起到提振经济的作用，赤字便可以持续。

乔宝云认为，这对于中央政府而言是两难选择，而在经济正在复苏的当下，中央对地方的转移支付必不可少。

地方政府收支矛盾难解

财政部数据显示，去年全年地方一般公共预算本级收入同比下降2.1%，而一般公共预算支出比上年增长6.4%。分省份来看，共有21个省份财政收入同比下降，仅有5个省份实现增长，多为山西、内蒙古、陕西等资源型省份。

在地方政府收支矛盾加剧的背景下，地方财政自给率下降，愈发依赖中央转移支付填补收入与支出的缺口，这是中央对地方转移支付创下纪录背后的现实矛盾。

今年2月，中国财政科学研究院发布《2022年地方财政经济运行调研报告》(下称《报告》)。《报告》提及，由于地方本级收入受到明显冲击，地方更加依赖中央对地方转移支付来维持基本运转。

最直观的体现便是地方财政自给率的进一步下滑。2022年地方财政自给率(地方本级一般公共预算收入/地方一般公共预算支出)为48.4%，比上一年下降4.3个百分点，自2014年的高点已经降低了10.3个百分点。

《报告》显示，2022年，只有资源型省份的财政自给率在提高，东北、东部沿海地区降幅最大。山西、内蒙古、陕西、新疆四个资源型省份的财政自给率较2021年提高3个百分点左右，主要由于2022年大宗商品价格维持相对高位。东北和东部沿海地区的财政自给率降幅高于其他地区，其中受疫情冲击较大的上海、吉林两地降幅最大，分别为11.2个百分点、9.9个百分点。

应该如何看待地方财政自给率下降？

“在经济下行压力较大时，地方财政收入下降，支出相对刚性，必然带来财政自给率下降。”乔宝云指出，一般公共预算支出更多指向公共服务，而公共服务水平难言降低，当经济面临波动性困难，就需要中央扩大转移支付额度予以平抑。

“不过，中央对地方的转移支付相当于‘输血’，终究需要提升地方‘造血’功能，药不能当饭吃。”乔宝云也提醒，地方财政自给率也是财政制度设计的结果。“通过调整财政制度设计，可以提高地方财政自给率，比如极端情况下，地方财政自给率提升到100%，中央财政支出如何保障？因此不宜过高看重财政自给率单一指标的意义。”

“财政自给率也并非衡量财政健康程度的唯一指标，另一个非常重要的指标便是财政质量，即税收收入占财政收入的比重，如果罚款等非税收入占比较高，也很难说明是‘财政健康’。”他认为，鉴于地方财政自给率同时受到财政制度设计与短期经济波动的影响，财政质量可能是衡量财政健康程度更重要的指标。

在地方政府“增收减支”的努力中，非税收入确实扮演重要角色。2022年，全国非税收入达3.7万亿元，同比大增24.4%。一些省份的非税收入增幅更是远高于税收收入增幅，如江苏非税收入增幅高达33.2%，税收同口径下降5.4%。

而从今年一季度的情况来看，地方财政收入正在整体好转。财政部最新数据显示，今年一季度，全国地方一般公共预算本级收入34738亿元，同比增长5%。这一增速较前两个月提高3个百分点。

各地正陆续公布一季度财政收支情况，多数省份实现增长，但仅有河南、宁夏等少部分省份实现10%以上的高速增长。此外，还有陕西、海南等财政收入下滑的情况。

资源型省份陕西去年一季度财政收入同比增长约34%，而在去年同期高基数以及今年煤炭等价格下降等因素影响下，今年一季度陕西一般公共预算收入完成922.45亿元，下降4.46%。

尽管进入2023年，伴随疫情结束，经济恢复增长，各省份却仍然对财政收入增长预期较为谨慎，多数预计财政收支矛盾依然突出、继续保持紧平衡状态，有18个省份将2023年财政收入预期增速定在4%~6%。

如2022年财政收入下降2.1%的上海虽然拥有基数较低的优势，但仍然认为，经历疫情冲击后，企业经营持续承压、保链稳链持续承压、稳岗就业持续承压，财政增收基础还有待进一步稳固。

显然，地方政府收入增长、收支矛盾缓解与经济运行状况紧密相连，在经济持续回升前景仍不明朗的当下，地方政府也难言收支矛盾缓解，对于中央转移支付的依赖仍将持续，这也是今年中央对地方转移支付创下纪录的重要原因。

“下放”与“集中”如何平衡

如何让有限的转移支付使用效率更高是另一个重要问题。其实，在中央对地方转移额度不断攀升的背后，结构也在发生改变，一般性转移支付占比不断提高。

吕冰洋告诉记者，2000年之后，专项转移支付曾经占比较高，多在30%~40%之间，甚至一度达到44%左右的高位。专项转移支付自然有其优势，但弊端同样明显。“各个部门对口管理相应的专项转移支付项目，导致资金使用管理碎片化，容易发生‘跑冒滴漏’。特别是专项转移支付按照项目分配，信息传递链条过长，在上下级信息不对称较为明显的情况下，导致资金配置效率损失。”

而为了简化信息，我国几乎每个县都贴有一些标签，例如扶贫开发重点县、粮食生产大县、生态建设示范县、“奶牛之乡”“水稻之乡”等等。下级政府贴上这些标签，可以有利于他们吸引上级政府的注意，并争取相应的转移支付资金。

2015年，国务院印发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，核心之一便是完善一般性转移支付制度。

2016年以后，我国开始推动财政事权改革，相应的带来了支出责任改革。特别是2018年以后，推动了包括交通运输、医疗卫生等各个领域的财政事权与支出责任改革，这便涉及中央和地方共同财政事权与支出责任划分的问题，因此2019年增设共同财政事权转移支付，成为一般性转移支付的重要组成，当年规模便达到3.9万亿元。

吕冰洋告诉记者，如今一般性转移支付可被分解为均衡性转移支付与共同财政事权转移支付。不过与一些国家将转移支付分为有条件转移支付与无条件转移支付不同，一般性转移支付并非无条件转移支付。其中，均衡性转移支付地方拥有自主使用权，而共同财政事权转移支付要求财政资金用于相应财政事权上。

“转移支付制度设计需要在调动地方积极性与提高资金配置效率之间寻找到平衡，如果转移支付资金地方无条件使用，虽然可以调动地方积极性，但是资金可以依据地方政府偏好配置，流向更能体现地方政府政绩的方向。”吕冰洋分析。

“由于地方一直有着对转移支付资金拥有更多自主权的呼声，因此一般转移支付的规模在扩大，而专项转移支付的规模则在缩小。”乔宝云认为，转移支付制度设计的基础是中央与地方事权与支出责任的划分，以及收入划分的框架。对于地方收入与支出的差额，通过中央对地方的转移支付来弥补。

正因为如此，每一次中央对地方转移支付制度的调整背后都是一次央地关系的调整。

除去中央对地方的转移支付，各个省份对下辖市、县的转移支付安排不尽相同，并从去年开始进入密集调整期，希望在财力“下放”与“集中”之间取得平衡，以应对更基层的财政困难。

2022年6月国务院办公厅公布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》(下称“指导意见”)，核心内容之一是强化省级调控统筹能力，尤其在基层“三保”压力较大以及区域间人均支出差距较大的地区，通过提高省级收入分享比例，集中更多财力用于对市县转移支付，缓解基层财政困难。

近年，如同中央加大对地方的转移支付力度一样，省级财政也在加大对市县级财政的转移支付力度。2022年吉林、黑龙江等省级财政向市县级的转移支付增幅均达到历史最高。云南也提出，2023年还将最大限度加大转移支付，特别是一般性转移支付力度。

在此背景下，《指导意见》提出的提高省级收入分享比例就显得至关重要。如湖北便提出，适当增强省级财政的宏观调控能力，推进省以下财政体制改革，进一步优化省级分享收入范围、标准和比重，加强省级各类资金资产资源统筹，完善省与市县财政事权和支出责任划分。

乔宝云告诉记者，增加省级政府对财政的调控能力，也是在经济下行压力较大时增强省级政府处理问题的能力。“省级政府集中还是下放更多财力并非没有争论，如今强调集中，也是为了更有效地应对经济下行压力之下的复杂局面，但是各个省份也需要平衡好自身‘输血’能力与基层‘造血’能力，将财力下放，以便能更好地培育地方‘造血’功能。”

记者也注意到，省以下财政体制改革的侧重点并非全部是“集中”，海南便提出，从2023年起将更多税收让利给市县，提高市县财政自给率。

吕冰洋认为，指导意见仅是“指导”，并非严格要求省级政府照此行事，因为各个省份情况差异较大。“从财政支出责任来看，下移是整体趋势，这也是导致一些县乡财政困难的原因。省级政府在财权安排上会统筹考虑调动地方积极性与风险分担问题，表现为财权下放或集中这样截然不同的取向。比如针对一些收入波动较大的税种，省级政府会将该税种收入上收，再通过转移支付的方式划拨地方，等于省级政府承担了财政收入波动的风险，更好地保障地方财力。”

《中国新闻周刊》2023年第18期

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