施春风：参加《农民专业合作社法》修改工作体会

2017年12月27日，十二届全国人大常委会第三十一次会议通过了新修订的《农民专业合作社法》。《农民专业合作社法》自2007年实施以来，为农民专业合作社的规范和发展提供了坚强的法律保障，有力地促进了农民专业合作社快速发展。经过十年的实践和发展变化，农民专业合作社的运行出现了一些新情况，法律有必要进行适当的调整。但是，关于立法如何回应实践中出现的新情况、新问题，对实践中的哪些创新、探索予以肯定并上升为法律，在修法过程中各方面存在一定争议。笔者通过参加整个修法过程，对于如何贯彻好中央精神、协调好各方利益，并且立足实践、尊重农民自主权，将《农民专业合作社法》修改得更加完善、更加符合实际，为合作社又好又快发展提供法制保障，有了更深体会。

一、立足实际情况，处理好规范与发展的关系

合作社这一组织形式在国际上由来已久，有完整的理论体系和成熟的实践经验。《农民专业合作社法》立法之初将国际上的理论和经验引入我国，与我国农业农村的改革发展实际相结合，坚持原则兼顾创新，让其在中国的土壤上生根发芽。这次修订《农民专业合作社法》，难点之一仍然是处理好理论与实践的关系，既坚持合作社的基本原则，又尊重农民的创造；既对其进行规范，让其沿着合作社理论的体系前行，又要给予一定的发展空间，提供创新的机会。

一是在坚持合作社基本原则的基础上，充分尊重合作社自治。比如，关于农民专业合作社的出资，修订草案一审稿规定，农民专业合作社成员可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产向农民专业合作社作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。调研中发现，实践中合作社的出资方式多种多样，很多农民专业合作社理事长和成员代表提出，出资只要符合章程规定，全体成员认可、不违反法律法规的规定即可。对此笔者与调研组进行了认真研究，考虑到现实中许多合作社发展要靠能人带动，应当鼓励具有经营管理经验和生产技术的人员加入合作社，对于没有实物资本的农民也应当给予其参与合作社的机会，建议增加以“章程规定的其他方式”作价出资的内容，赋予农民专业合作社更大的灵活度，同时明确出资应当作价，以明确出资成员的责任限额。又如，修订草案一审稿第二十五条规定了合作社成员的除名情形和具体程序。从征求意见和调研的情况看，多数意见认为除名属于合作社自治的内容，法律仅需作出制度安排，具体情形和程序如何应当赋予合作社更大的权利。调研组经研究认为，除名属于合作社自治的内容，但是要防止被滥用从而损害个别成员的权益，除名的情形应由法律限定，程序可交由合作社自治决定，但底线是除名应当经成员大会或者成员代表大会表决通过，并赋予被除名成员陈述意见的机会，防止普通农民的利益受损害。

二是促进合作社由数量型向质量型发展，防止出现“空壳社”“挂牌社”。截至2017年底新修订法律通过前，全国登记注册的农民专业合作社达194万余家。但是，经过深入调研后， 调研组发现这其中有一部分是“ 空壳社”“挂牌社”。究其原因，有的是为套取财政补贴而成立的；有的是成立后经营不善，长期不从事业务的；有的是借用农民专业合作社的外壳， 但实际是公司。修订草案一审稿第四十四条第三款规定， 成员与本社交易量（ 额） 较少或者没有交易量的农民专业合作社，可分配盈余可以按照章程规定或者经全体成员同意的其他办法返还或分配给本社成员。在调研中笔者了解到，真正的农民专业合作社没有这种情况。因为合作社的主要服务对象是成员，与成员进行交易是合作社的基本经营形式，不与成员进行交易或者交易较少，不利于农民成为合作社的参与者、受益者，背离了合作社的本质属性，如果立法允许合作社按此分配，有可能使实践中的一些假合作社被合法化，因此调研组提出删去这一规定的建议。此外，修订后的《农民专业合作社法》还规定了农民专业合作社连续两年未从事经营活动的，吊销其营业执照。这一规定完善了合作社的退出机制，以减少“僵尸社”的数量，解决合作社“只生不死”的问题。

三是慎重对待信用合作。2008年党的十七届三中全会首次提出允许有条件的农民专业合作社开展内部信用合作。此后，多个中央文件提出发展农民专业合作社开展信用合作或者资金互助的内容。自2014年始，经银监会批准，山东省324家、河北省玉田县4家、安徽省金寨县6家、湖南省沅陵县1家合作社进行了试点，开展内部信用合作业务。试点工作在银监会和地方各部门的严格监督管理下，取得了较好的效果，解决了农民生产经营的资金所需。但同时，也面临着信用合作资金紧缺，专业人才少，管理制度不规范等问题；在试点范围以外，还有大量农民专业合作社未经批准开展信用合作业务，有的甚至演变为非法集资等违法犯罪案件。调研中也了解到，有的合作社严格按照中央文件和有关部门的要求，开展“内部”信用合作，但是也有相当一部分开展了吸收存款、发放贷款的业务，可能引发金融风险。在这一问题上，各方面分歧也较大。经反复与各有关部门沟通，并对实际情况进行了认真的解剖分析，认为农民专业合作社发展内部信用合作正在试点，范围较小，尚未形成可复制可推广的经验，难以判断哪一种模式更为安全有效；且目前正在对试点合作社进行整顿，有关部门还没有进一步推广的具体部署。2017年全国金融工作会议提出要加大对“三农”的金融服务，解决融资难融资贵问题，同时强调要有效防范金融风险，着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。如果法律中规定得过于严格还可能出现“一管就死”的反作用。因此，法律可以暂不对此作规定，实践中可以继续探索，在试点中进一步积累经验，统一认识，在取得成熟经验后，再纳入法律向全国推广。

二、增强农民专业合作社的农业经营主体地位，使其成为小农户和现代农业发展有机衔接的重要载体

2013年3月8日，习近平总书记在参加十二届全国人大一次会议江苏代表团审议时指出，农村合作社就是新时期推动现代农业发展、适应市场经济和规模经济的一种组织形式。2013年3月底，李克强总理在江苏考察时指出，股份合作、专业合作等是发展现代农业的有效载体，是大势所趋，是大方向。党的十八大强调发展农民专业合作和股份合作，十八届三中全会提出鼓励农村发展合作经济。农民专业合作社作为联结农户和市场最为便捷、最为常见、最为重要的途径，对于发展农业适度规模经营，培育农业经营主体，做大做强农业农村经济，推进农业农村现代化具有重要意义。农民合作社应当向着构建新型农业经营体系、推进农业现代化骨干力量的方向发展。

一是明确联合社的法律地位，引导其成为经营实体。《农民专业合作社法》立法之初曾考虑过“同类农民专业合作经济组织可以依法自愿设立或者加入联合经济组织”，但是当时这类经济组织还很少，缺乏实践经验，在法律中作出规定的条件尚不成熟，故在原法中未作规定。其后，随着实践的发展，农民专业合作社联合社不断涌现，发挥了帮助农民专业合作社发展产业化经营的作用，但在成员组成、决策程序、业务范围等方面多种多样。此时，需要总结实践经验，选择适合联合社的发展模式，在法律中加以肯定。调研中了解到，在成员组成上，有的联合社由公司发起成立，成员包括公司和农民专业合作社，有的联合社的成员仅为农民专业合作社；在决策程序上，有的实行“一社一票”制，有的根据出资多少设置附加表决权；在是否实体经营上，有的成立了经营实体，有的就是松散的联盟或者协会；在业务范围上，有的进一步延伸了农民专业合作社的产业链，仍然从事与农业生产经营有关的活动，有的在此基础上联保贷款，或者成立资金互助部，开展吸收资金提供给成员社使用的业务。经研究认为，联合社应当是农民专业合作社的联合，是农民专业合作社为扩大生产经营和服务的规模，发展产业化经营，提高市场竞争力而联结在一起的组织形式，这样才能促使联合社成为发展产业化经营的实体，防范其虚化，成为资本的联合或者没有实际经营、仅专注于资金运作的空壳。据此，对联合社的成立目的和主要作用作了修改，增加了其实体经营的属性；同时增加规定联合社理事长、理事应当由成员社选派的人员担任的内容，明确联合社的成员大会选举和表决，实行“ 一社一票”等。

二是保障农民专业合作社享有与其他市场主体平等的法律地位，为农民专业合作社提供良好的市场环境。农民专业合作社经过10年的发展，虽然数量增长较快，但是大部分合作社还停留在较为初级的阶段，与市场的谈判能力较弱，社会认可程度较差。在调研过程中，有的农民专业合作社理事长和成员代表提出，农民专业合作社在向公司投资、从事农产品深加工以及其产品进入超市销售等方面存在诸多限制，建议法律保障农民专业合作社享有与其他市场主体平等的法律地位。经过认真研究认为，要想使农民专业合作社成为促进小规模农户与农产品大市场有效对接、提高农业组织化程度、发展现代农业的经营主体，必须改善其营商环境，畅通市场发展渠道，使其与其他市场主体拥有平等的法律地位，提高其竞争能力，法律应当对此有所宣示，因此增加了国家保障农民专业合作社享有与其他市场主体平等的法律地位的规定；同时规定，农民专业合作社可以依法向公司等企业投资，以其出资额为限对所投资企业承担责任。这样规定，一方面开拓经营渠道，另一方面对其进行一定限制，促进适度规模发展，保护其财产安全。

三、进一步改进工作方法，深入基层调研，将修法与普法相结合

为了全面了解我国农民专业合作社的发展实际，经向农业农村部征询农民专业合作社发展的总体情况，调研组选取了东北、东南、西北、西南、华南、中部六个差异较大的地区进行广泛调研，法律委、法工委的领导多次带队深入基层。在与各地各部门的座谈会上，注重邀请基层农民专业合作社的理事长和成员代表参与；每次都坚持深入田间地头， 实地考察农民专业合作社的运行情况，与成员谈心，既了解他们的实际困难，也询问加入合作社的感受和意见建议；对他们提出的诉求进行总结提炼，从源头上解决问题。在调研中还发现，不仅农民专业合作社，甚至有些基层管理部门，对《农民专业合作社法》的规定也存在不熟悉、理解不准确的问题。我们在调研过程中耐心细致地解释说明，肯定基层实践，给基层部门和合作社吃了“定心丸”，使立法活动本身成为农民专业合作社和有关部门认识法律、熟悉法律、理解法律的普法过程。此外，这次农民专业合作社法修订草案在中国人大网公开征求意见，收到的意见中有三分之一的意见是农民专业合作社及其成员提出的，农民的参与度之高前所未有，是不多见的，这说明农民对农民专业合作社的关注度、认可度较高，只是对一些法律规定了解不是很透彻，需要有关部门加大普法宣传力度。

（作者：施春风；作者单位：全国人大常委会法工委经济法室）

来源：《中国农民合作社》期刊2018年第7期